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MANUAL PRÁCTICO DEL INSTRUCTOR DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES ADMINISTRATIVOS Y DISCIPLINARIOS

Segunda Edición

(Director)

Ángel Quereda Tapia

(Autores)

ANTONIA GÓMEZ DÍAZ-ROMO

Letrada del Gabinete Jurídico de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

BELÉN LÓPEZ DONAIRE

Letrada del Gabinete Jurídico de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

ROBERTO MAYOR GÓMEZ

Letrado de las Cortes de Castilla-La Mancha

ÁNGEL QUEREDA TAPIA

Letrado del Gabinete Jurídico de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

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Segunda edición, 2018

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ISBN 978-84-9177-003-9

Presentación.

El presente manual tiene como principales destinatarios los funcionarios de cualquier Administración Pública, incluidas las entidades locales.

Prólogo.

Esta segunda edición del Manual viene esencialmente propiciada por una importante novedad legislativa, la aprobación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Ambas normas legislativas afectan, en mayor o menor medida, a la materia sancionadora, especialmente al procedimiento; habiendo quedado, en consecuencia, la primera edición normativamente anacrónica, siendo necesaria su revisión y adaptación al nuevo cuerpo legislativo.

La principal consecuencia de las mencionadas normas legislativas es la ausencia, desde su entrada en vigor, de un procedimiento especial sancionador, autónomo e independiente del común. Actualmente, los procedimientos de materia sancionadora han de seguir el curso de los trámites del procedimiento administrativo común, con las especialidades marcadas por éste.

Además, el procedimiento administrativo común regulado en la Ley 39/2015, ha ampliado el ámbito de decisiones relevantes que ha de adoptar el instructor de procedimientos de naturaleza sancionadora, otorgándoselas, a veces, de forma implícita, y sumiéndole, en determinados trámites, en dudas e incertidumbres. Es por ello, por lo que la presente edición enfocará en estas lagunas procedimentales y tratará de servir de ayuda al instructor de los procedimientos sancionadores y demás operadores jurídicos.

Como se decía en la primera edición, el presente manual tiene como principales destinatarios a los funcionarios de cualquier Administración Pública, incluidas las Entidades Locales, que, de forma habitual, o circunstancialmente, se encuentran ante la tarea de instruir un procedimiento administrativo sancionador o disciplinario.

Se trata de una obra carente de ambiciones científicas, cuya finalidad no es la de realizar un profundo estudio jurídico de los principios y del procedimiento en materia sancionadora administrativa, sino el de ofrecer una herramienta útil para quiénes, siendo o no licenciados en Derecho, han de enfrentarse a la responsabilidad mencionada en el párrafo anterior.

Sin huir de los conceptos teóricos básicos más imprescindibles, es la esencia del manual el ofrecer, desde un punto de vista práctico y funcional, una solución jurídica razonable ante las diversas vicisitudes que se le puedan plantear al instructor en su tarea, analizando la normativa aplicable, la jurisprudencia más pacífica y la correcta praxis administrativa y judicial.

Indudablemente, dado que lo que en definitiva trata el manual es la aproximación a la más correcta actuación jurídica dentro de un procedimiento sancionador, la utilidad del mismo se hace también extensiva a quiénes están sometidos a las consecuencias de ese procedimiento: los interesados en los mismos y sus abogados. También, y por las mismas razones, el manual puede tener un uso pedagógico para estudiantes de Derecho y funcionarios públicos.

Abreviaturas utilizadas.

CE	Constitución española de 1978
LRJSP	Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público
LPACAP	Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
LRJPAC	Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
REPEPOS	Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora
LEC	Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
RD	1945/1983 Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agro-alimentaria.
EBEP	Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
LMRFP	Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
LJCA	Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
RD 33/1986	Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado.
RDL 6/2015	Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
RD 320/1994	Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
STS	Sentencia del Tribunal Supremo (en plural SSTS).
SAN	Sentencia de la Audiencia Nacional (en plural SSAN).
STC	Sentencia del Tribunal Constitucional (en plural SSTC).

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Introducción y conceptos utilizados

I. INTRODUCCIÓN

Las Administraciones Públicas, incluidas la Entidades Locales, con objeto de garantizar la ejecución de las competencias que ostentan, han sido dotadas tradicionalmente de potestad sancionadora, que se convierte, en definitiva, en una función represiva encaminada a garantizar y proteger el orden general, y con esa finalidad, obligar coercitivamente a los ciudadanos al cumplimiento de la ley. Actualmente el artículo 25.1CE hace un reconocimiento constitucional a esta potestad sancionadora1), que exige una previa determinación normativa de las conductas sancionables y de las sanciones a imponer.

Además, tanto del artículo 105CE como del artículo 53 LPACAC se desprende la exigencia de un procedimiento, también previamente determinado, en el que adquiere una especial relevancia la figura del instructor del mismo.

El manual, tal como se dice en el prólogo y se desprende evidentemente de su título, está dirigido, de forma directa, a los instructores de los procedimientos sancionadores, pues no cabe la menor duda de que la correcta tramitación del procedimiento, que culmine con una finalización normal del mismo, no necesariamente sancionadora, depende esencialmente de la buena labor y del rigor profesional de aquellos.

Si bien el procedimiento sancionador tiene tres fases claramente diferenciadas (iniciación, instrucción y terminación), es la fase de instrucción la más determinante del procedimiento, pues en ella, mediante diligencias de averiguación e investigación, y con el uso de todos los medios probatorios posibles se intentará destruir la presunción de inocencia que otorga la Constitución española a los ciudadanos, para poder imponer la sanción que proceda por la infracción del ordenamiento jurídico. Y en esta fase procedimental adquiere un protagonismo administrativo, casi exclusivo, el instructor del procedimiento, que se convierte en el director del mismo, y que aun careciendo de competencias para poder iniciar el procedimiento o para imponer la sanción, ha de dictar en el mismo importantes resoluciones administrativas, que si no se ajustan al ordenamiento jurídico pueden acarrear el fracaso de aquel e impedir que se sancione a quien ha infringido el ordenamiento jurídico.

Son innumerables los casos en los que una incorrecta dirección de la fase instructora, por falta de la requerida diligencia o por desconocimiento de determinadas cuestiones dan lugar a impedimentos jurídicos para poder proceder a imponer la sanción; o, en el caso de que llegue a imponerse, a la posterior declaración, administrativa o jurisdiccional, de nulidad de la misma.

Indudablemente la función del instructor de un procedimiento sancionador no puede encomendársele a cualquier funcionario, pues el desempeño de esta tarea exige unos conocimiento jurídico-administrativos, sino profundos, al menos, básicos, claros y consolidados. Es este precisamente el objeto del presente libro, el de coadyuvar y complementar los conocimientos de aquellos y, desde una perspectiva funcional y práctica, ayudarles a cubrir las lagunas que puedan planteárseles, procedentes, en muchas ocasiones, de una insuficiente regulación procedimental.

No obstante estar dirigido el manual al instructor del procedimiento, y que la labor de éste se desarrolla en esa fase del procedimiento sancionador, se ha considerado conveniente no huir ni de la fase de incoación del mismo ni de la de terminación, pues indudablemente el instructor, aunque formalmente no intervenga en estas fases precisa conocerlas jurídicamente, pues su tarea está incrustada o empotrada entre ellas, y a veces, en la práctica, realiza alguna labor en las mismas.

El instructor debe tomar conciencia en su labor de que sus actuaciones y decisiones están fuertemente fiscalizadas, y a veces, ya lo sea directa o indirectamente, debe superar varios filtros hasta que haya un pronunciamiento definitivo de si han sido o no conforme a Derecho. En primer lugar, su tarea está sometida a la decisión que adopte el órgano competente para dictar la resolución sancionadora, que deberá analizar el correcto desarrollo de esta fase antes de decidir si adopta o rechaza la propuesta elaborada por el instructor; en segundo lugar, puede estar sometida a un eventual recurso administrativo basado en cuestiones relacionados con la fase de instrucción; y, finalmente, podría ser revisada por el juez o tribunal competente ante un eventual recurso contencioso-administrativo.

Se ha decidido iniciar la obra con unas cuestiones generales básicas relacionadas con el derecho administrativo sancionador y especialmente con el procedimiento: principios y derechos que lo rigen, plazos de prescripción y caducidad, conformación del expediente administrativo. No es pretensión de este capítulo profundizar en cuestiones jurídicas que suscitan cierta polémica y todavía no claramente resueltas, sino ofrecer al destinatario un conocimiento jurídico básico de ellas, invitándole si lo considerara oportuno a ampliarlos y profundizar en ellos con las clásicas publicaciones de Derecho administrativo sancionador.

Se abordan, en algunos casos, cuestiones que no son específicas del procedimiento especial sancionador, sino que son comunes a cualquier procedimiento administrativo, pero que su correcto conocimiento juega un importante papel en este ámbito. Tal es el caso de las notificaciones, que suele convertirse en un serio enemigo de estos procedimientos, y que su incorrecta práctica determina en innumerables ocasiones la superación del plazo máximo para resolver, y la consiguiente caducidad del procedimiento, que da lugar al impedimento para dictar la resolución sancionadora, o a la nulidad de la sanción impuesta.

Podemos decir que la obra tiene dos partes claramente diferenciadas: por un lado el procedimiento administrativo sancionador, instaurado para tutelar el orden general; por otro, el procedimiento disciplinario de los empleados públicos, y especialmente de los funcionarios, que no es solamente un procedimiento especial sino un procedimiento de los denominados de autoprotección, enmarcado dentro de una relación especial de sujeción, y al que no se le aplican de forma absoluta las garantías que la Constitución reconoce para el procedimiento sancionador general, pero que actualmente, tras la entrada en vigor de la LRJSP le son directamente de aplicación los principios de la potestad sancionadora recogidos en la LRJPAC.

En la primera parte se ha incluido el procedimiento administrativo sancionador de protección del orden general, que se manifiestan en diversas esferas de la vida cotidiana: tráfico, transportes, medio ambiente, orden público, sanidad, etc. Se complementa esta primera parte con las peculiaridades de dos procedimientos especiales: el establecido en el RD 1945/1983 y el regulado para la materia de tráfico. Son muchos los procedimientos que sectorialmente contienen alguna especialidad con respecto al procedimiento general.

La elección de incluir estos dos procedimientos especiales en el manual no se ha hecho al azar, sino de forma meditada. El primero de ellos, regulado en la norma anteriormente citada, establecido para proteger los intereses de los consumidores –y que va más allá de la mera relación comercial, haciéndose extensivo a la protección de la salud, al tipificar infracciones sanitarias– contiene una importante peculiaridad derivada de la, en muchos casos, necesidad de toma de muestras y realización de análisis, añadiendo a las responsabilidades del instructor la de la garantía de la cadena de custodia.

El segundo, el procedimiento especial en materia de tráfico se ha seleccionado para ser incluido en el presente manual por varias razones. Quizá la primera de ellas es que el fenómeno del tráfico y circulación de vehículos se ha generalizado en las últimas décadas de tal forma, que la protección que esta actividad demanda da lugar a un ingente número de procedimientos sancionadores, que no son solo competencia del Estado, sino que son también instruidos (y por supuesto iniciados y resueltos) por los correspondientes Ayuntamientos en sus correspondientes ámbitos. La segunda razón son las profundas peculiaridades de este procedimiento, que determinan que, en algunos casos, la propia denuncia notificada al infractor pueda convertirse en ejecutiva sin ni tan siquiera dictar una resolución sancionadora.

En la segunda parte del manual se ha incluido el procedimiento disciplinario de los funcionarios establecido para la imposición de sanciones administrativas a quiénes están directamente en relación con la organización y el funcionamiento de las Administraciones Públicas. No se trata de un procedimiento especial derivado del procedimiento sancionador general sino de un procedimiento con entidad propia, que regula relaciones ad intra, de especial sujeción. Pero no por ello la tarea de instructor de este tipo de procedimientos es menos importante, pues el gran número de empleados públicos, que cubren una actividad cada vez más extendida de prestación de servicios públicos en todas sus facetas, implica necesariamente la apertura de numerosos procedimientos disciplinarios, con, a veces sanciones (suspensiones por años, o incluso separaciones del servicio) muy importantes desde el plano profesional.

Contiene también el manual, con un fin práctico de su uso, la normativa procedimental más recurrente para el instructor, que en algunos casos contiene el texto completo de la norma, y, en otros, una simple selección de textos.

Se ha considerado conveniente también incluir en el manual una serie de formularios, siempre de resoluciones administrativas, pues está básicamente dirigido el mismo a los responsables de la tramitación del procedimiento sancionador.

También se ha considerado útil la formulación en el manual de dos casos prácticos con sus soluciones, uno de procedimiento sancionador general, y otro del disciplinario. No es otra la finalidad de éstos que la de que, con supuestos ficticios que requieren una solución jurídica, ayudar al lector a una mejor comprensión del contenido del libro.

II. CONCEPTOS UTILIZADOS

En general en el campo del Derecho se utilizan muchos términos que son sinónimos y que se usan de forma indiferente, pero que, en algunos casos, dificultan la comprensión, y, en otros, no son correctamente utilizados.

Se ha intentado en el presente manual no incurrir en esa práctica, y con esa finalidad se ha intentado unificar los conceptos, utilizando siempre, y en la medida que sea posible, el mismo término. Con esta finalidad de uniformidad de los términos, aclaramos en este a lo que nos estamos refiriendo con cada uno de ellos.

Con el término «inculpado»2) vamos a referirnos a la persona (física o jurídica) que es el más directo interesado en el procedimiento sancionador, por ser el que puede sufrir las consecuencias de la eventual sanción.

Para referirnos a cualquier otro interesado en el procedimiento distinto del inculpado utilizaremos el término «terceros interesados» u «otros interesados».

Como no puede ser de otra forma denominaremos en todo caso «instructor» al funcionario encargado de la labor de la instrucción del procedimiento, y que interviene en esta fase del mismo.

Con «órgano competente para iniciar el procedimiento» haremos referencia a la unidad u órgano que tiene atribuida la competencia para incoar el procedimiento, y que no necesariamente la tiene para imponer la sanción. Al que tiene esta facultad de imponer la sanción lo llamaremos «órgano competente para resolver».

Utilizaremos, sin embargo, indistintamente los términos «Iniciación del procedimiento» o «incoación del procedimiento» para referirnos al acto administrativo que le da inicio.

Cuando hagamos referencia a la resolución que impone o acuerda la sanción la llamaremos «resolución sancionadora», y cuando hagamos referencia al acto finalizador del procedimiento sin saber si es o no sancionador los llamaremos «resolución finalizadora del procedimiento».

Llamaremos a las medidas adoptadas provisionalmente «medidas provisionales» o «medidas cautelares».

Con respecto a las actuaciones del instructor, también las llamaremos indistintamente «actuaciones» o «diligencias».