UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
Dr. Enrique Luis Graue Wiechers
Rector
Dr. Leonardo Lomelí Vanegas
Secretario General
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN
Dr. Manuel Martínez Justo
Director
Mtra. Nora Goris Mayans
Secretaria General Académica
Mtro. Carlos Nandayapa Hernández
Secretario de Estudios Profesionales
Mtro. Fernando Martínez Ramírez
Coordinador de Servicios Académicos
Dra. Laura Páez Díaz de León
Secretaria de Posgrado e Investigación
Lic. Luis Paniagua Hernández
Jefe de la Unidad de Servicios Editoriales
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
METODOLOGÍAS Y ESTUDIOS DE CASOS
II
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
METODOLOGÍAS Y ESTUDIOS DE CASOS
II
JUAN JOSÉ SANABRIA LÓPEZ
COORDINADOR
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN
Catalogación en la publicación UNAM. Dirección General de Bibliotecas
Nombres: Sanabria López, Juan José́, editor.
Título: Análisis de políticas públicas : metodologías y estudios de caso / Juan José Sanabria López, coordinador.
Descripción: Primera edición. | Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Estudios Superiores Acatlán, 2020.
Identificadores: LIBRUNAM (libro electrónico) | ISBN 9786073030458 (libro electrónico).
Temas: Políticas públicas – México.
Clasificación: LCC JL1231 (libro electrónico) | DDC 320.972—dc23
Primera edición digital: 2020
D.R. © UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
Ciudad Universitaria, Alcaldía Coyoacán,
C.P. 04510, Ciudad de México, México.
FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES ACATLÁN
Av. Alcanfores y San Juan Totoltepec s/n
C.P. 53150, Naucalpan de Juárez, Estado de México.
Unidad de Servicios Editoriales.
Esta edición y sus características son propiedad
de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Prohibida la reproducción total o parcial
por cualquier medio sin la autorización escrita
del titular de los derechos patrimoniales.
ISBN: 978-607-30-3045-8
Hecho en México
Made in Mexico
La política pública es una herramienta de gobierno que se ha popularizado por todo el mundo desde su creación en los años cincuenta del siglo XX por Harold D. Lasswell. Particularmente en América Latina, y sobre todo a partir de la primera generación de reformas a los aparatos estatales en la década de los noventa, las políticas públicas han sido motivo de reflexión, análisis e incluso de profesionalización de servidores públicos en dicha tecnología de gobierno. En la FES Acatlán de la UNAM, en el año 2007, fue inaugurada la Unidad de Investigación Multidisciplinaria (UIM), y desde su fundación se constituyó el Departamento de Estudios de Gobierno y Política Pública, el cual, en el año 2014, auspició el desarrollo del "Proyecto de Investigación Análisis de Políticas Públicas", con la intención de formar a profesores universitarios en los elementos teóricos, metodológicos y técnicos que contempla el enfoque de políticas públicas. De esta forma, y en el marco de este proyecto de investigación, desde entonces se han organizado diversas actividades académicas como conferencias, foros, presentación de libros, concursos de debate y otras actividades, entre las que destaca el Seminario-taller “Análisis de políticas públicas”.
Este Seminario-taller inició labores en septiembre de 2014 como un espacio académico con el objetivo de que los participantes discutieran los elementos metodológicos del análisis de políticas públicas, para que, posteriormente, se encontraran en condiciones de aplicar dicha metodología en estudios de caso en los tres órdenes de gobierno. Las reuniones se realizaron con una periodicidad quincenal, en la cuales participaron profesores pertenecientes a la División de Ciencias Socioeconómicas de la Facultad de Estudios Superiores Acatlán, quienes cuentan con una formación básica en ciencias políticas y administración pública, relaciones internacionales, derecho, periodismo, sociología e imparten materias en las carreras de Ciencias Políticas y Administración Pública, Relaciones Internacionales y Comunicación.
Así, en un clima de fuertes discusiones, pero siempre en el marco de un profundo respeto, se ha consolidado un grupo de estudio que, practicando la multidisciplina, incursionó, en una primera fase, en un recorrido por los principales enfoques de las políticas públicas, como lo son el racional de Lasswell, el de racionalidad limitada de Herbert Simon, el incrementalista de Charles Lindblom y el de exploración combinada de Yehezkel Dror, trabajos que ya se consideran clásicos, junto con los aportes de los nuevos enfoques de corte positivista (económico, neoinstitucional y organizacional) y los emanados del constructivismo (la argumentación y la ética); además del estudio de las fases del ciclo de políticas públicas (delimitación del problema, formulación de la agenda, instrumentación y evaluación) de la mano de las contribuciones de Manuel Tamayo, Joan Subirats, Mauricio Merino y Salomón Chertorivsky.
Como un producto destacado del Seminario-taller “Análisis de políticas públicas” en su primera fase, en el año 2017 se publicó el libro Análisis de políticas públicas. Metodologías y estudios de casos, el cual reunió ocho ensayos elaborados por algunos de los profesores que participan en él. Los ensayos se organizaron en tres grandes apartados: el primero, “Metodologías y teorías”, versa sobre los estudios de carácter teórico, metodológico y conceptual; el segundo se refiere al “Desarrollo sustentable”, problema que es abordado desde el análisis de políticas públicas en dos dimensiones: la internacional y la local; la tercera y última parte se centra en la “Implementación de políticas públicas”, que comprende, por un lado, el reto institucional y organizacional que significa para la administración pública de México la puesta en marcha de la transparencia, y por el otro, el desafío de la participación ciudadana y la cultura política para la instrumentación de políticas públicas.
La obra ha sido bien recibida por los especialistas en el tema, particularmente por la comunidad universitaria, que la ha adoptado como libro de texto en las materias relacionadas con el enfoque de políticas públicas que se imparten en la FES Acatlán y en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, ambas de la UNAM.
El Seminario-taller “Análisis de políticas públicas” ha continuado con sus trabajos, y en una segunda fase, entre enero de 2017 y abril de 2018, lleva acumuladas más de 34 horas de trabajo, en las cuales se ha dedicado al análisis de temáticas como la implementación de políticas públicas, la acción de gobierno y la evaluación de políticas públicas, revisando autores como Pierre Lascoumes, Patrick Le Galés, Norman Long y Roberto Salcedo.
Fruto de estos empeños es este segundo volumen de Análisis de políticas públicas. Metodologías y estudios de casos. Los ensayos que constituyen este libro se agrupan alrededor de tres grandes ejes temáticos. El primero, denominado “Aportes teóricos para el análisis de las políticas públicas" comprende tres estudios de carácter teórico-metodológico, así como de delimitación conceptual. El primer texto, titulado "Evaluación y políticas públicas: una relación compleja pero necesaria para la acción de gobierno en un régimen democrático", de la autoría de Juan José Sanabria López, tiene como objetivo analizar las implicaciones políticas y metodológicas que se le presentan a las políticas públicas y a la evaluación en el marco de la acción de gobierno al finalizar la segunda década del siglo XXI; de forma tal que, después de definir el término política pública, realiza una breve descripción de las fases que actualmente integran el ciclo de políticas públicas, además de señalar algunas implicaciones metodológicas del mismo, para a continuación hacer énfasis en la fase de evaluación de la política pública, formulando una definición y exponiendo sus antecedentes, para posteriormente plantear una serie de paradojas que se le presentan a la evaluación de políticas públicas, como lo son el desafío que representan sociedades complejas y heterogéneas a herramientas que están diseñadas desde un enfoque racional, o cómo la utilidad que en teoría debería tener la información generada por la evaluación para el diseño de políticas públicas termina siendo minimizada por los criterios políticos de los actores involucrados en la formulación de políticas públicas.
El segundo ensayo, elaborado por José Juan Ramírez Llanos, se titula "El papel de los actores sociales y las políticas públicas en el marco de la globalización", y presenta como objetivo analizar la correlación teórica de la dualidad local-global a partir del análisis de la gerencia del Estado y del estudio sobre el ordenamiento participativo civil, local e integral. Se propone el análisis de la política pública como eje de acción y en construcción, así como de la estructura administrativa y organizacional del Estado, además de los actores principales de la agenda global, con énfasis en la dimensión esencial de las relaciones de poder en las dinámicas de las instituciones, de las sociedades, y el estudio de los intereses, los compromisos políticos, la participación ciudadana y las posiciones ideológicas y culturales de quienes intervienen en los procesos de las políticas públicas. De esta forma se aborda el análisis de dos frentes distintos y complementarios: por una parte, el diagnóstico de la gerencia de Estado como ente regulador y garante, diseñador y ejecutor de actividades orientadas a satisfacer las necesidades sociales y, por el otro, el planteamiento del ordenamiento participativo e integral, la inclusión de la reflexión colectiva y organizada de los actores sociales.
El tercer ensayo, “La comunicación en las políticas públicas, un campo de estudio entre la obviedad y la omisión” es formulado por Carina Galar Martínez, quien plantea que a pesar de los esfuerzos recientes en torno a la puesta en marcha del llamado “Gobierno Abierto” pocas veces alcanza a construirse un canal de diálogo entre gobernantes y gobernados, quedando, la mayoría de las veces, en la dotación de datos en plataformas electrónicas. Información que no siempre el ciudadano está capacitado para procesar, por lo que incluso prefieren obtenerla por otros canales. Esta situación obliga a repensar el papel de la comunicación en los regímenes democráticos, particularmente en el ejercicio de gobierno, porque el ciudadano ya no sólo busca estar informado, sino que demanda un proceso de “ida y vuelta”, es decir, una acción dialógica que permita construir consensos (aun de forma remota y digital). La comunicación en los regímenes democráticos debe trascender tanto el ámbito electoral como el de la promoción de la imagen de los gobiernos, que sigue el modelo unidireccional de la información, para convertirse en un proceso dialógico que pueda implementarse en todas las fases del proceso de las políticas públicas: hacer de la comunicación política una actividad sistematizada que permita la escucha de las demandas, la difusión de información veraz y sobre todo el intercambio de ideas entre ciudadanos y gobierno, en la búsqueda de formar consensos para la toma de decisiones.
La segunda parte de este libro: "Políticas públicas, transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción", aborda los retos que plantea la puesta en marcha de políticas públicas que tienen como propósito alcanzar un poder político transparente y que rinda cuentas a una sociedad, que a través del empleo de herramientas digitales esté en condiciones de combatir la corrupción. Esta sección se encuentra constituida por dos ensayos. El primero es de Georgina Villafranca López y se titula "Los desafíos de las políticas públicas en materia de transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información pública-gubernamental en México", en el cual se plantea identificar a los actores principales (describiendo brevemente capacidades, estructuras e intereses) que intervienen en la implementación de las políticas públicas en relación a la transparencia, la rendición de cuentas y el acceso a la información pública-gubernamental e ilustrar la dificultad y complejidad que resulta de combinar acciones, decisiones, estrategias y recursos propios de la multiparticipación tanto de agencias de gobierno como de actores privados, en un modelo de gobernanza democrática; así, se abordan cuatro actores: las organizaciones gubernamentales propiamente, los medios de comunicación, los periodistas y los ciudadanos en el México del siglo XXI, quienes se desenvuelven en el proceso de un cambio de paradigma de un modo de gobernar autoritario, cerrado y opaco a un modo de gobernar democrático, abierto y transparente; por ello, el argumento se formula en términos de los desafíos o los retos que a estos actores les presenta dicho cambio.
El segundo ensayo de esta segunda parte, "Política pública de financiamiento y rendición de cuentas en las instituciones de educación superior pública en México", es elaborado por Lilia Moreno Núñez, quien presenta como objetivo indagar los avances que en materia de rendición de cuentas y transparencia ha logrado la interactuación de la intervención regulatoria de los organismos garantes del cumplimiento al derecho constitucional a la información y la apropiación-internalización en este rubro de las instituciones públicas de educación superior, de tal forma que analiza su nuevo modelo de financiamiento, el alcance de las agencias regulatorias en materia de rendición de cuentas para estos actores y los avances logrados en materia de rendición de cuentas y transparencia de dichas instituciones.
El tercer eje temático que organiza los trabajos de la última parte del libro es el tópico de “Políticas públicas municipales”, en donde se discuten varios de los retos que significa formular, instrumentar y evaluar políticas públicas en este orden de gobierno. Aquí se agrupan dos ensayos: el primero, "Globalización y gobiernos locales en la implementación de las políticas públicas: el papel del municipio mexicano" fue escrito por Efraín Hernández del Valle, y tiene como propósito establecer una relación directa entre la globalización y la gobernabilidad local, así como su correlación inmediata con las políticas públicas, a través del nivel de gobierno más cercano a la gente: el municipio, de esta forma, se plantea un acercamiento teórico a las implicaciones que presenta la relación entre los gobiernos locales y las políticas públicas, particularmente en el orden municipal de gobierno, destacando la importancia de la participación ciudadana en el proceso de implementación y hechura de las políticas públicas, con el fin de ofrecer una propuesta para que, con todos los elementos antes vertidos, puedan aplicarse con mayor eficacia y eficiencia las políticas públicas a partir de la participación ciudadana y los diferentes niveles de gobierno, con una planeación mejor dirigida.
El segundo ensayo que conforma este apartado es de la autoría de José Albino Hernández Escobedo, bajo el título "Política pública de vivienda municipal en la gobernanza metropolitana", en donde se estudia a las políticas públicas de vivienda, partiendo de un enfoque de Gobernanza Metropolitana (GM) a fin de reflexionar sobre la necesidad de nuevas formas de gobernar las zonas metropolitanas y de fomentar la participación ciudadana. La GM es una acción pública local integrada por componentes de actores gubernamentales y no gubernamentales, resultado de acomodos, sistemas de regulación y arreglos institucionales que se han construido y se construyen a través del tiempo en el interior de cada coalición de actores, con un sustento legal y legítimo que permita actuar flexible y oportunamente ante contingencias en una sociedad cada vez más compleja.
Es importante enfatizar que para el desarrollo de las temáticas de los ensayos que constituyen el libro, los autores se apoyaron en fuentes tanto bibliográficas como hemerográficas actualizadas y especializadas, nacionales como internacionales, lo que permite ofrecer al público interesado en estos tópicos un producto original y de alta calidad académica, y se ha cuidado que el lenguaje empleado en el análisis sea accesible sin que por ello pierda profundidad.
Los autores esperan que, al igual que el volumen primero, este documento sea útil como material de apoyo para las materias de Teoría y métodos de políticas públicas y Análisis de políticas públicas, así como para aquellas asignaturas en las que se abordan tópicos relacionados con temáticas como transparencia, rendición de cuentas, combate a la corrupción, comunicación política, globalización, administración municipal, gestión metropolitana o gobernanza, en las licenciaturas de Ciencias Políticas y Administración Pública, Sociología, Relaciones Internacionales, Comunicación y Derecho.
Cabe destacar que este libro fue arbitrado siguiendo el método "a doble ciego" por especialistas en la materia; por ello, se agradece a los dictaminadores su tiempo y sugerencias, mismos que indudablemente contribuyeron a enriquecer esta obra. Se ha procurado que este libro sea un documento original, de alta calidad académica, que aborde problemáticas del entorno, para que pueda presentarse como un elemento que contribuya en la construcción del vínculo entre docencia-investigación-difusión e innovación, como lo establece el Plan de Desarrollo Institucional 2017-2021 de la FES Acatlán de la gestión que encabeza el Dr. Manuel Martínez Justo, y que a su vez abone de manera positiva en la relación entre la Universidad y la sociedad, misma a la que debe servir y a la que debe rendir cuentas.
También es menester destacar el importante apoyo que ha recibido el Seminario-taller “Análisis de políticas públicas” en sus sesiones de trabajo y en la materialización de sus productos por parte de las autoridades académicas de la FES Acatlán, especialmente de la Dra. Laura Páez Díaz de León, Secretaria de Posgrado e Investigación, y el Dr. Felipe Cruz Díaz, Coordinador de Investigación Multidisciplinaria y Aplicada.
Finalmente, quiero agradecer, de manera póstuma, a la Dra. Georgina Villafranca López por su apoyo en el proceso de revisión de estos ensayos. Que sean estas palabras un pequeño homenaje a una gran académica, que con su paso por la UNAM dejó constancia de su compromiso con la docencia, la investigación y la difusión de la cultura.
En realidad, hay que tomar a la evaluación por lo que es:
el estudio racional de procesos que no lo son siempre.
Jean-Baptiste Harguindéguy
Para finales de la segunda década del siglo XXI las autoridades públicas poseen un sofisticado arsenal de recursos para tratar de alcanzar valores como la eficacia, la eficiencia y la economía en su actuar. La clave en la llamada sociedad del conocimiento es la generación de información fiable y pertinente que pueda ser empleada en los procesos de toma de decisiones y para las subsiguientes estrategias que se implementarán. Sin embargo, en muchas ocasiones las creencias que poseen los actores que participan en los regímenes democráticos no siempre están fundamentadas en el conocimiento científico y radican más bien en el cálculo del beneficio político partidista, grupal o individual. Este panorama es el que se le presenta a dos instrumentos de gobierno que a lo largo del siglo XX se incorporaron en las oficinas gubernamentales de todo el mundo: las políticas públicas y la evaluación. El ciclo de políticas públicas se cierra con la fase de evaluación y el objetivo de ambos es generar información útil para la acción de gobierno en ambientes donde el poder político ya no se legitima por su confesión ideológica sino por su actuación efectiva en la resolución de problemas. Pero la realidad le presenta una serie de retos a estos dispositivos de gobierno.
El objetivo de este ensayo es analizar algunas de las problemáticas que enfrenta la evaluación de políticas públicas en el marco de la acción de gobierno en un régimen democrático al finalizar la segunda década del siglo XXI.
Para alcanzar el objetivo mencionado el texto se divide en cinco partes: en la primera se formula una definición de política pública considerando los elementos mínimos en los que coinciden algunos autores que debe contar una política pública para ser tal. La segunda se aboca a realizar una breve descripción de las fases que actualmente integran el ciclo de políticas públicas, entendido como una construcción conceptual útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, pero que no refleja necesariamente la realidad ya que no todas las políticas públicas siguen la secuencia de cada una de sus fases. En la tercera sección se define a la evaluación como una actividad que tiene como propósito recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. Su importancia no es menor, ya que las instituciones y las autoridades públicas tienden a fundamentar su legitimidad no sólo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, es decir, en sus resultados. En el cuarto apartado se describe brevemente la forma como se fue incorporando la evaluación en la acción de gobierno, misma que es empleada mayormente como parte de los programas puestos en marcha en los Estados Unidos en la década de los años sesenta del siglo XX; la evaluación también fue una herramienta muy aprovechada por los gobiernos a finales de la década de los 70 y principios de los 80 con el propósito de justificar los recortes al “tamaño” de la administración pública. En el quinto apartado se plantea una serie de problemas que actualmente se le presentan a la evaluación de políticas públicas, como lo son el desafío que representan sociedades complejas y heterogéneas a herramientas que están diseñadas desde un enfoque racional, y cómo la utilidad que en teoría debería tener la información generada por la evaluación para el diseño de políticas públicas termina siendo minimizada por los criterios políticos de los actores involucrados en la formulación de políticas públicas.
La lengua española emplea el término políticas públicas como traducción del vocablo inglés policy, el cual según The Oxford American Desk Dictionary significa: “1. course or principle of action adopted or proposed by a government, party, business, or individual, etc. 2. prudent conduct; sagacity”.2 En este sentido, y entrando en terrenos del lenguaje especializado,3 Jean-Baptiste Harguindéguy señala que las políticas públicas “son programas desarrollados por autoridades públicas”;4 mientras que para Manuel Tamayo Sáez las políticas públicas se conforman por “el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”.5
Como establece José Luis Méndez,6 existen numerosos conceptos de lo que es una política pública, pero los elementos mínimos en los que coinciden dichas definiciones nos llevan a entenderlas como la acción consciente y específica (decisiones, programas, estrategias) por parte de las autoridades públicas (el Estado y/o el gobierno), dirigida a cumplir ciertos objetivos (prioridades). Definida así, la política pública tiene como un instrumento fundamental en su estructura la noción de programa público, el cual, según Harguindéguy, se integra por lo menos de 5 elementos:7
1) El contenido, el cual se entiende como las medidas utilizadas, particularmente los instrumentos movilizados: prestaciones, recortes, represión, etc.
2) El calendario, es decir, la programación de la acción de la autoridad pública en el tiempo para maximizar su efecto.
3) Una teoría del cambio, ya que detrás de cada programa se esconde un razonamiento causal, de esta forma se genera una intervención de las autoridades públicas porque se cree que tendrá un efecto "X" sobre un grupo "Y".
4) El campo de acción, el cual se compone de un grupo de personas y/o de un espacio geográfico; estos individuos son los receptores de la política y este criterio les diferencia de otros grupos territoriales y/o sociales que no se verán afectados directamente por el programa implementado.
5) La coerción, ya que tiene que haber una forma de obligar a la gente a que haga lo que se le pide.
A propósito de este último elemento, el de la coerción, es importante observar que la intervención de las autoridades públicas pretende justamente producir resoluciones que sean vinculantes para todos los miembros de una comunidad.
Desde este factor del programa público, Josep M. Vallès apunta que una política pública tiene como foco un área determinada de conflicto o tensión social; en este sentido, las políticas públicas son adoptadas formalmente en el marco de las instituciones públicas, hecho que les confiere la capacidad de obligar, es decir, de ser vinculantes, coercitivas; sin embargo, deben ser precedidas de un proceso complejo de formulación, en el cual han participado una pluralidad de actores públicos y privados de la comunidad.8 De esta forma, las políticas públicas no deberían ser acuerdos o transacciones voluntarias adoptadas por actores que defienden determinadas posiciones; las políticas públicas son determinaciones que se imponen sobre la comunidad, en virtud de son constituidas por las autoridades públicas, y por ello, cuentan con legitimidad política.9 El componente coactivo de una política se manifiesta de modos diferentes: a) en unos casos, la coacción es ejercida directamente señalando conductas obligadas; b) en otros, se manifiesta indirectamente ya que no se obliga a adoptar una conducta precisa, pero se establece que, en caso de manifestarse dicha conducta, debe ajustarse a determinadas condiciones; asimismo, este ejercicio de la coacción afecta en ocasiones a grupos amplios de ciudadanos o incluso a toda la comunidad, mientras que en otras alcanza solo a algunos grupos.10
Como lo expresa Ricardo Uvalle, la política es una práctica social que se estructura en cursos de acción que responden a la complejidad de la acción colectiva,11 por ello el hacer uso de las políticas públicas como una herramienta de gobierno incentiva la cooperación entre los actores públicos y privados de la comunidad. Este instrumento de gobierno puede servir para desactivar tensiones, regular problemas y definir soluciones focalizadas para evitar la alteración violenta de la correlación de fuerzas.
Es importante aclarar que una política pública es un proceso que se rehace sin cesar; elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados. Las políticas públicas van cambiando a la luz de nuevas consideraciones producidas al tomar en cuenta la interacción entre las limitantes del contexto y la actuación de los agentes, pero estas nuevas adecuaciones y ajustes constantes no deben impedir que las políticas públicas sigan una dirección, ya que el objetivo que les dio origen, por muy general que se encuentre esbozado, es el que permite identificar el programa público específico de acciones.12
Para José Luis Méndez un modelo ideal de política pública debería contar con seis elementos básicos:13
1) El problema. En su definición y delimitación se debe considerar su legitimidad frente a otros problemas, la legitimidad de la definición del tipo de problema y la claridad con la que el problema mismo se define.
2) El diagnóstico. Para este ejercicio es importante la claridad y la legitimidad de los supuestos en los que se basan la definición de la naturaleza específica del problema, la(s) “solución(es)” encontrada(s), y la estrategia presentada.
3) La solución. Para la cual es fundamental considerar su claridad, legitimidad y conocimiento por parte de los actores involucrados.
4) La estrategia. En su diseño e implementación es importante, como en la solución, su claridad, legitimidad y conocimiento por parte de los actores involucrados, pero, además, no debe dejarse de lado el nivel de acción y coordinación que ella prevé entre los actores involucrados.
5) Los recursos. Es muy importante considerar su cantidad y tipo (de organización, presupuestarios y legales).
6) La ejecución. Entendida como la realización de las acciones “programadas” en una política pública, cuenta con dos momentos: la realización propiamente dicha y la evaluación de esa actividad.
No está por demás hacer énfasis en que la mayoría de las veces las políticas públicas son ejercicios de exploración y aprendizaje constantes, ya que en la “práctica” es permanente la incertidumbre en cuanto a su formulación y ejecución por la falta de información y de recursos: además, el contexto en el que se formulan, instrumentan y evalúan cambia frecuentemente.14 Es así que las decisiones y las acciones se rehacen de manera continua tomando en cuenta juegos de intereses; la opinión pública, los valores en competencia; las demandas de atención y solución; la sinergia de los actores sociales y políticos; la intencionalidad para planificar e implementar estrategias orientadas a la acción con fines específicos; la combinación de ámbitos, responsabilidades, órdenes, legislación, oficinas, participación, corresponsabilidad, recursos, personal directivo y operativo; visión de corto, mediano y largo plazo para cumplir objetivos y metas que tendrán impacto diferenciado en la comunidad.15
Las políticas públicas, entendidas como programas de acciones, representan la realización concreta de decisiones; son uno de los medios empleados por las autoridades públicas con el propósito de modificar el comportamiento de los otros actores de la comunidad. De ahí la importancia de considerar que la acción de las autoridades públicas se desarrolla para y a través de actores sociales: personas encargadas de concebir, decidir e instrumentar las políticas públicas; además, también son personas las destinatarias de ellas.16
Las políticas públicas, entonces, son una construcción social y su definición misma constituye un tema de controversia, debate y lucha política entre los actores.17 Por ello, y como lo señala André Roth, las políticas públicas no sirven para resolver los problemas, ya que en realidad los problemas son resueltos por los actores públicos y privados mediante la implementación de sus estrategias, la gestión de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje:
Las políticas públicas constituyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer una política pública no es resolver un problema, sino construir una nueva representación de los problemas que instaura condiciones sociopolíticas para el tratamiento de éstos por la sociedad y, a la vez, que estructura la acción del Estado.18
Las políticas públicas no deberían limitarse a fungir como un conjunto de estrategias organizacionales, sino como un elemento de participación política que interactúa con las formas de participación política, llámense voto o militancia, y que pueden complementarlas.19 En este orden de ideas, en el siguiente apartado se analizará de manera general el llamado ciclo de políticas públicas.
El análisis en términos de “ciclo de políticas públicas” (policy cycle) fue planteado por primera vez por el fundador de la Ciencia de políticas (Policies Sciences) Harold D. Lasswell en los años cincuenta del siglo pasado. Dicha propuesta consiste en dividir el proceso de adopción de un programa público en fases para entender cada una de ellas. Lasswell identificó las etapas de “inteligencia”, en la cual se estudia el problema en cuestión a profundidad; “recomendación”, cuando se sopesan las alternativas; “prescripción”, en la que se crea una regla general; “invocación”, donde se espera que se modifiquen algunos comportamientos; “aplicación”, que es la puesta en obra de la política; “terminación”, la conclusión de ella y “evaluación”, en donde se calcula si la política ha sido eficaz y cómo puede ser mejorada.20
Más tarde, en la década de los años setenta, también del siglo XX, Charles Jones propuso las etapas de:21
a) Percepción: se identifica la existencia de un problema.
b) Definición: se delimitan sus fronteras.
c) Organización: son agrupadas las informaciones respecto al problema.
d) Representación: el momento cuando el problema “entra” en las instituciones políticas.
e) Formulación: en esta fase se crea una posible solución al problema.
f) Legitimación: aquí se pretende dar “peso político” a la solución construida.
g) Aplicación: cuando se “pone en marcha” la solución elegida.
h) Reacción: se observan los movimientos de aceptación o rechazo que genera la solución.
i) Evaluación: aquí se calcula el impacto que ha tenido la solución.
El proceso o ciclo de construcción de las políticas públicas actualmente comprende los siguientes momentos:22
1. Identificación y definición del problema.
2. Formulación de las alternativas de solución.
3. Adopción de una alternativa.
4. Implantación de la alternativa seleccionada.
5. Evaluación de los resultados obtenidos.
En la fase 1, una situación es percibida como problemática por los actores políticos y sociales, por lo que se solicita a las autoridades públicas una acción pública y se busca que el problema esté inscrito en la agenda del sistema político (agenda setting). En la fase 2, las autoridades públicas tratan de proponer varias soluciones (policy formulation). En la fase 3, los actores e instituciones autorizados para tomar la decisión examinan la o las soluciones propuestas y dan una respuesta. La cuarta fase es la puesta en marcha del programa público, siendo por lo general la administración pública el actor encargado de traducir la decisión en hechos concretos (implementation). En la quinta fase, la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementación son evaluados por los actores sociales y políticos (policy evaluation) y pueden dar pie a un reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (feedback) o suprimir la política (program termination).23
El ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual que resulta útil para simplificar el análisis de los procesos políticos, que son de por sí complejos. Además el modelo es lo suficientemente general, lo que permite su utilización para cualquier política pública y facilita así la delimitación del objeto de análisis; sin embargo no refleja necesariamente la realidad, ya que no todas las políticas públicas siguen “al pie de la letra” la secuencia de cada una de sus fases; incluso, con frecuencia, algunas políticas sobreponen o alteran el orden del ciclo.
En este sentido, André Roth formula las siguientes observaciones que deben tomarse en cuenta en el momento de llevar el ciclo de políticas públicas a la práctica:24
• Ejecutar una política pública o una norma es un trabajo continuo de interpretación y de reinterpretación que depende de los actores, de su número, del nivel de abstracción de la norma y de la estabilidad o inestabilidad del contexto de la implementación.
• El significado de una norma se construye por interacciones entre decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios.
• La interacción significa para los actores persuasión y estrategia para imponer su propia interpretación y destruir o descartar las interpretaciones de los demás actores. El sentido de una implementación va a depender de la dinámica de las interacciones entre administración pública, actores privados y, más que todo, destinatarios.
• La interpretación continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la implementación hace de ésta un proceso que se adapta al contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contextualización por los ejecutores; es como si renaciera luego de su primera adopción por la instancia formal de decisión. Este renacer se hace en función de los contextos, temas y problemas que estructuran los discursos, así como la implementación misma de la política pública.
Si bien la política pública es una herramienta de gobierno, no es un dispositivo solamente de naturaleza técnica, ya que requiere en su manejo de gran capacidad de diálogo y negociación por parte de los actores involucrados. Esta característica de las políticas públicas se puede apreciar particularmente en la fase de evaluación. Definir el concepto de evaluación en general, y particularmente la evaluación de las políticas públicas, será la tarea de la que se ocupa la siguiente parte de este ensayo.
Evaluar proviene del francés évaluer, y según el Diccionario de la lengua española, este término hace referencia a “señalar el valor de una cosa. 2. Estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa […] 3. Es tomar los conocimientos, aptitudes y rendimiento de los alumnos”.25 Como establece Carol H. Weiss, evaluación es una palabra elástica que se extiende para abarcar juicios de todo tipo, pero el denominador común de todos los usos de este término es la noción de juzgar el mérito.26 La evaluación es una actividad normativa porque los evaluadores (que somos todos en un régimen democrático) difícilmente pueden actuar fuera de sus valores, normas y percepciones; además, la evaluación es posible sólo en la medida en que su sentido, así como la escala de valores utilizada, se encuentren enunciados con la mayor claridad posible, ya que, en caso contrario, a la evaluación se le considerará como una expresión de arbitrariedad.
Si evaluar es formular un juicio de valor, en una sociedad democrática habrá necesariamente una variedad de evaluaciones igualmente válidas (aunque no igualmente aceptables y aceptadas) como expresión de los distintos valores presentes en una comunidad dada. Por ello, es deseable que se tome en cuenta la evaluación que formulan los actores sobre su propia conducta a partir de sus percepciones. Además, la relación entre evaluadores y evaluados debe inscribirse en un proceso caracterizado por el debate y la participación activa, que permita un aprendizaje colectivo de autoevaluación y/o ajustes en el curso de la implementación mediante la negociación y la discusión con los actores.27 A partir de estas ideas, es factible señalar que la evaluación es una actividad eminentemente política.
28